EXPROPIACIÓN PÉRDIDA DE PATRIMONIOLA REVERSIÓN EN LA NUEVA LEYLa reversión se configura dentro de la normativa expropiatoria como la última garantía que le queda al particular para recuperar el bien o derecho que le fue expropiado cuando no se cumple con la utilidad pública o interés social (la causa expropiandi) que motivó tal privación. La Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación acomete una profunda revisión de este derecho dando nueva redacción a los arts. 54 y 55 de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954. Una importante reforma que altera cuestiones tan importantes en relación a este derecho como lo relativo a la valoración de la indemnización a satisfacer por el reversionista, la protección registral del derecho de reversión, los plazos para su ejercicio, etc...LA
El derecho de reversión
Los rasgos que definen el derecho de reversión, las sentencias de los tribunales en este campo y su tratamiento en la legislación española, incluida la Ley de Ordenación de la Edificación, son objeto de análisis en este artículo en el que se repasan las garantías existentes para recuperar, en determinadas circunstancias, un bien expropiado.
Retrocesión, re-expropiación, readquisición, revisión de la expropiación, reempción, derecho de repetición, derecho de recobro... Sinónimos que suponen una primera aproximación indicadora del perfil jurídico del instituto reversorio.
La Real Academia Española define la reversión como la restitución de una cosa al estado que tenía. El artículo 54 de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954, aunque no defina la reversión, viene a decir que es el derecho a recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo expropiado, abonando a la Administración su justo precio, en el caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación o en caso de que desapareciese la afección.
Es un derecho subjetivo público enraizado en la regulación de la expropiación forzosa como uno de sus elementos garantizadores (STS de 30 de septiembre de 1991). También es definido por el Tribunal Supremo como un derecho subjetivo, de origen legal, y por tanto aplicable exclusivamente a los supuestos previstos en la norma que lo crea, de carácter real, aunque vinculado inicialmente a una condición personal, la de expropiado y de adquisición.
Este derecho es un elemento garantizador de la expropiación forzosa
No existe por tanto una definición unívoca del derecho de reversión, pero se pueden establecer una serie de rasgos definidores:
- Es un derecho nuevo, autónomo, que no puede nacer sino cuando concurren las circunstancias legales previstas, es decir, que no es continuación de un expediente expropiatorio anterior, lo que supone que se regule por la ley vigente al ejercitarse, aunque el expediente de expropiación se iniciare antes de su entrada en vigor, y que el justiprecio de los bienes haya de ir referido al estado y naturaleza de los mismos en el momento de su formalización.
La reversión no implica una continuación de la expropiación que en su momento se llevó a cabo, sino el de un derecho concedido en determinados supuestos a los propietarios de los bienes expropiados, por lo que, planteada la readquisición de estos últimos será de aplicación la normativa vigente en el momento de su solicitud, y no la que estaba en vigor en el momento de la tramitación del expediente expropiatorio.
-Es un derecho no incluido dentro de las garantías constitucionales de la expropiación.
Esta característica no plantea ninguna duda teórica, en función de lo dispuesto en al artículo 33.3 de la Constitución y de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo.
El derecho de reversión está legalmente reconocido, pero no constitucionalmente garantizado, es decir, no está incluido dentro de las garantías constitucionales de la expropiación que establece el artículo 33.3 de la CE, tal como la jurisprudencia del TC establece en sentencia de 19 de diciembre de 1986 que son el fin de utilidad pública o interés social, es decir la existencia de una causa expropiandi, el derecho a la correspondiente indemnización que corresponda con el valor económico del bien o derecho expropiado y la realización de la expropiación conforme a las leyes.
El reconocimiento de estas tres únicas garantías que el derecho de expropiación ofrece por parte del Tribunal Constitucional parecen dejar lo suficientemente claro que el derecho de reversión no forma parte de las garantías constitucionales del derecho de propiedad, aunque algún sector doctrinal no comparta esta opinión.
- Es un derecho de configuración legal: tal y como reconoció el TC en sentencia de 67/88, estableciendo que no cabe duda alguna que el artículo 33.3 de la CE no ha incluido dentro de las garantías constitucionales de la expropiación el derecho de reversión que, en consecuencia, es un derecho de configuración legal. No existiendo por tanto en nuestro ordenamiento ni una norma constitucional ni una regla legal que imponga para todos los tipos y casos de expropiación el derecho de reversión.
Con base a lo anteriormente expuesto, la propia LEF, antes de la reforma por la ley 38/99, establecía supuestos en los que se elimina o disminuye la garantía de la reversión, como la reversión por incumplimiento de la función social de la propiedad, las expropiaciones que incluyan bienes necesarios para posibles ampliaciones, la "expropiación total" o extensiva, o la expropiación que de lugar a traslado de cuando se extienda a la totalidad de los inmuebles.
Por otra parte, en el ámbito urbanístico el TRLS 92 recogía otros supuestos en los que no se permite el ejercicio de este derecho cuando el nuevo uso asignado fuera igualmente dotacional público o cuando el uso dotacional que motivó la expropiación se hubiere implantado y mantenido durante ocho años.
En el mismo sentido la Ley 6/98 de Régimen de Suelo recoge la imposibilidad de reversión, si bien estima que la reversión sí procederá en los casos en los que realizada la expropiación para la formación del Patrimonio Municipal de Suelo y, como consecuencia de una modificación del planeamiento que no se efectúe en el marco de la revisión de éste, se alteraran los usos, intensidades o aprovechamientos y ello supusiera un aumento de valor de los mismos.
LOE. La nueva redacción dada al artículo 54 de la Ley de Expropiación Forzosa por la Ley 38/99 de Ordenación de la Edificación recoge las previsiones que figuraban en un principio únicamente para el caso de las expropiaciones urbanísticas entendiendo que no cabrá la reversión (art. 54.2 a) cuando simultáneamente a la desafectación del fin que justificó la expropiación se acuerde justificadamente una nueva afectación a otro fin que haya sido declarado de utilidad pública o interés social, o cuando la afectación al fin que justificó la expropiación se prolongue durante diez años desde la determinación de la obra o el establecimiento del servicio (art. 54.2 b).
Como último rasgo inherente a la naturaleza jurídica de la retrocesión, es el que se desprende del artículo 66.2 del REF, que lo hace susceptible de transmisión y de negociación y de convertirse en un equivalente dinerario, de ahí su contenido y valor patrimonial propio.
Presupuestos. El artículo 54 de la LEF reconoce el derecho de reversión en el caso de no ejecutarse la obra o establecerse el servicio que motivó la expropiación, así como si hubiere alguna parte sobrante de los bienes expropiados o desapareciese la afectación, con los límites recién impuestos y que anteriormente sólo figuraban en la legislación urbanística, la posibilidad de reafectación del bien expropiado a otro fin de utilidad pública o interés social y el efectivo mantenimiento del uso o la finalidad que sirvieron de causa expropiandi durante diez años desde la terminación de la obra o el establecimiento del servicio, de forma que en estos dos casos no proceda la reversión.
La novedad introducida por la disposición adicional V de la Ley 38 /99 supone poner fin a una de las prácticas más detestables, por absurdas, que se venían llevando a cabo en esta materia, en el sentido de que en muchas ocasiones la Administración al desafectar un terreno y volverlo a afectar a otro fin de utilidad pública debía vender o someterse a la re-expropiación del bien por parte del solicitante del derecho de reversión para posteriormente volverlo a expropiar aduciendo nuevas causas o razones de utilidad pública o interés social.
Este proceso, aparentemente absurdo, lleva consigo una lucha entre líneas para la obtención de alguna plusvalía que en principio podía ser materializada mediante el 5% de afección que no se incluye como precio de la reversión pero sí debería mantenerse en la nueva expropiación, o en la posibilidad, más maquiavélica aún, de que la valoración del bien que debe ser revertido se haga sin contar la plusvalía generada por la nueva afectación, y que al deber expropiar el terreno de nuevo se compute en el justiprecio la plusvalía generada por la aprobación del plan o proyecto de utilidad pública o interés social que legitime la nueva expropiación.
Avance. En este sentido, la nueva regulación de la reversión supone un verdadero avance con respecto a la legislación expropiatoria anterior, ya que permite la extensión del interés social o la utilidad pública, permitiendo este cambio de afectaciones sin que sea preciso una nueva expropiación. Y supone, por otra parte, la unificación de regímenes con respecto a la legislación urbanística que desde la Ley 8/90 era más estricta, creándose un nuevo agravio comparativo. De tal forma que si la Ley 8/90 pretendió la unificación de la legislación expropiatoria en cuanto a las valoraciones urbanísticas, creaba al mismo tiempo una nueva dualidad en cuanto al ejercicio del derecho de reversión, ya que las expropiaciones no urbanísticas tenían una mayor posibilidad o margen de actuación del propietario expropiado para ejercer posteriormente el derecho de reversión frente aquellos que hubieran sido expropiados por causas urbanísticas.
El derecho de reversión ha sido tradicionalmente un derecho perpetuo, en el sentido de que no se establecía plazo alguno que pusiera un límite a la posibilidad de ejercitarlo, siempre y cuando se dieran los presupuestos regulados en el artículo 54 de la LEF.
La nueva regulación introducida por la Ley 38/99 de Ordenación de la Edificación ha puesto fin a esta situación en el sentido de que recoge ciertos plazos de prescripción y de caducidad de un derecho que hasta el momento parecía eterno e imprescriptible.
En efecto, el nuevo artículo 54.2 b, con carácter general dispone que no habrá derecho de reversión cuando la afectación al fin que justificó la expropiación o a otro declarado de utilidad pública o interés social se prolongue durante diez años desde la terminación de la obra o el establecimiento del servicio. Esto implica, a juicio de Meseguer Yebra, "una supresión casi absoluta del derecho de reversión, por cuanto hasta la fecha de la modificación que estamos analizando, las solicitudes de reversión relativas a expropiaciones de antigüedad superior a la década (motivadas fundamentalmente por desafectación) son las más numerosas en porcentaje". Este artículo viene a equiparar prácticamente las situaciones que corresponden a expropiaciones ordinarias con las expropiaciones urbanísticas, pues el artículo 40. 2 b establece la misma regulación, si bien reduce el plazo de implantación de la afectación a ocho años.
Por otra parte, el artículo 54.3 recoge nuevas reglas para el ejercicio del derecho de reversión. Por una parte, y en primer lugar, establece un plazo de caducidad de tres meses para ejercitar el derecho desde el momento en que la Administración haya notificado o el exceso de expropiación, (lo que anteriormente se entendía como parte sobrante),o la desafectación del bien expropiado (sin posterior afectación a otro uso de utilidad pública que se excluye ahora, como vimos, del derecho de reversión), o el propósito de no ejecutar la obra o establecer el servicio que justificaron la expropiación.
En caso de que la Administración no notifique ninguno de estos supuestos, el expropiado podrá solicitar el derecho de reversión en los casos de excesos de expropiación o desafectación, siempre y cuando no hubieran transcurrido 20 años desde la toma de posesión de aquéllos. Aquí, el plazo de los años cuenta como límite máximo a partir del cual no será viable la solicitud del derecho de reversión. Si bien en el caso de la desafectación, si ésta ha sido implantada durante 10 años, no cabría solicitar la reversión, por lo que el límite de los 20 años en este caso no tendría mucho sentido.
Sin embargo, y como contraposición en los casos en los que se pretenda solicitar el derecho de reversión, cuando la Administración no hubiera iniciado la ejecución de la obra o implantado el servicio, los plazos que se establecen funcionan como mínimos, en el sentido de que obligan al futuro reversionista a que pase un determinado plazo de tiempo para cerciorarse de que efectivamente no sé ha implantado la obra o ejecutado el servicio, al contrario que en los casos de desafectación o exceso de expropiación.De tal forma que el artículo 54.3. b establece que en defecto de notificación podrá instarse a la reversión del bien expropiado "cuando hubieran transcurrido cinco años desde la toma de posesión del bien o derecho expropiados sin iniciarse la ejecución de la obra o implantación del servicio", o bien (art. 54.3.c) "cuando la ejecución de la obra o las actuaciones para el establecimiento del servicio estuvieran suspendidas más de dos años por causas imputables a la Administración o al beneficiario de la expropiación sin que se produjera por parte de estos ningún acto expreso para su reanudación".
La nueva regulación del derecho de reversión no ha puesto el fin completo al carácter perpetuo e indefinido que tradicionalmente se ha otorgado al expropiado para ejercer este derecho, sino que lo ha limitado en algunos casos los más importantes todo sea dicho, pero dejando algunas lagunas en el sentido de que para los casos en que exista desafectación o exceso de expropiación parece que el ejercicio del derecho queda limitado a 20 años, mientras que en el caso de no ejecución de la obra o establecimiento del servicio no aparece límite máximo alguno que impida solicitar la reversión transcurridos más de 20 años.
De cualquiera de las maneras, esta nueva legislación, a pesar de la rareza y forma un tanto especial de introducirla en el ordenamiento, y su regulación algo desordenada, qué duda cabe que ha intentado frenar en cierto modo los límites de un derecho que estaba siendo víctima de su propio éxito. Una de las dudas qué cabe plantearse es el porqué del éxito.
El beneficio que buscan las crecientes asociaciones de reversionistas no es tanto la recuperación del bien expropiado, pues la mayoría de las veces los antiguos propietarios, sus causahabientes o los titulares del derecho de reversión no tienen capacidad económica para hacerse con el bien. Su verdadera intención es recibir alguna compensación económica por ostentar el derecho de reversión sobre los bienes. En otras palabras, lo que pretenden es lo que se ha venido a denominar como expropiación del derecho de reversión, es decir, pretenden que se les vuelva a pagar un precio, incluso un justiprecio en términos expropiatorios, que equivalga al valor del bien que expropiaron, hace 20, 40 o 50 años a su abuelo, bisabuelo o tatarabuelo. Este tipo de asociaciones de reversionistas han tenido éxito, de tal forma que el derecho de reversión se ha convertido en el último anclaje que el propietario de suelo ostenta para hacerse con las plusvalías de un terreno expropiado y justipreciado por la acción urbanizadora o transformadora de la Administración. <<
Marta Lora-Tamayo Vallvé
Prof. titular de Universidad. UNED
Departamento de Derecho
Administrativo
DOMINGO, 6 DE DICIEMBRE DE 2009
AUPA: EXPROPIACIÓN FORZOSA artículo 33.1
El artículo 33.1 de la Constitución reconoce como derechos la propiedad privada y la herencia, a continuación, en el apartado 2 proclama su función social y, en el apartado 3 garantiza que nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las leyes. Esto es, reconoce constitucionalmente el instituto jurídico de la expropiación forzosa.
La primera reflexión que merece este artículo es su ubicación en el texto constitucional. Si bien la propiedad privada y la herencia se incluyen en el Capítulo Segundo del Título Primero, referente a los derechos y libertades, no se integra en los derechos fundamentales y libertades públicas de la Sección 1ª, sino que se sitúa entre los "derechos y deberes de los ciudadanos" de la Sección 2ª.
Ello se debe a que la propiedad ha pasado a ser considerada como un derecho "estatutario" y no como derecho individual propio del Estado liberal clásico, cuyo ejemplo lo encontramos en el artículo 348 del Código Civil que la define como "el derecho a gozar y disponer de una casa, sin más limitaciones que las establecidas en las leyes".
El Tribunal Constitucional ha señalado que el concepto de dominio recogido en este artículo "no puede entenderse como un tipo abstracto". Por el contrario, la progresiva incorporación de finalidades sociales relacionadas con el uso y aprovechamiento de los distintos tipos de bienes sobre los que el derecho de propiedad puede recaer ha producido una diversificación de la institución dominical en una pluralidad de figuras o situaciones jurídicas reguladas con un significado y alcance diverso. De ahí que se venga reconociendo con general aceptación doctrinal y jurisprudencial la flexibilidad o plasticidad actual del dominio que se manifiesta en la existencia de diferentes tipos de propiedades dotadas de status jurídicos diversos, de acuerdo con la naturaleza de los bienes sobre los que cada derecho de propiedad recae" (STC 37/1987, de 26 de mayo).
En efecto, la propiedad, sobre todo, ha sido uno de los derechos que más ha evolucionado desde el punto de vista constitucional y legislativo. Ha pasado de entenderse como el derecho individual y personal por antonomasia a articularse como una institución jurídica objetiva, cargada de limitaciones impuestas por la función social a la que se encuentra sujeta.
Así lo tiene reconocido la ya constante jurisprudencia tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo.
El Tribunal Constitucional en la sentencia citada con anterioridad, acotando el concepto constitucional de la propiedad privada señala que "su contenido esencial no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida, no como mero límite externo a la definición de su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo".
Y continúa nuestro Alto Tribunal insistiendo en esta idea al afirmar que "la Constitución reconoce un derecho a la propiedad privada que se configura y protege, ciertamente, como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero también y al mismo tiempo como un conjunto de derechos y obligaciones establecido, de acuerdo con las leyes, en atención a valores e intereses de la comunidad..."
Utilidad individual y función social definen, por tanto, ineludiblemente el contenido de propiedad sobre cada categoría o tipo de bienes.
En el mismo sentido el Tribunal Supremo configura el derecho de propiedad como un derecho estatutario, modificable, por tanto, por el ordenamiento jurídico, que no dará lugar, por norma general, a indemnización, ya que al ser creación de la ley, el titular tendrá únicamente aquellas facultades que en cada caso la norma jurídica le conceda (STS de 7/11/1988, 2/11/1989 y 5/11/1996, entre otras muchas).
Pero el Tribunal Constitucional parece que ha dado un nuevo paso adelante en esta concepción estatutaria del derecho de propiedad, especialmente en el ámbito urbanístico.
En la sentencia STC 61/1997 ha dicho que el Estado puede plasmar una determinada concepción del derecho de propiedad urbana en sus líneas más fundamentales como, por ejemplo, la que disocia la propiedad del suelo del derecho de edificar, modelo éste que ha venido siendo tradicional en nuestro urbanismo.
Este fallo ha sido confirmado en la sentencia 164/2001. Ambas resoluciones han producido un impacto en el Derecho urbanístico ya que vienen a confirmar que la regulación de la propiedad del suelo ha abandonado el ámbito del Derecho Civil. La propiedad privada casi desaparece cuando se trata del suelo afectado por un proceso urbanizador.
Estas transformaciones del derecho dominical suponen también que se haya flexibilizado la reserva de ley en lo que concierne a la delimitación de su contenido, en virtud precisamente de su función social. El Tribunal Constitucional ha venido a subrayar al respecto que si bien el artículo 33 de la Constitución prohibe toda operación de deslegalización de la materia o todo intento de regulación del contenido del derecho de propiedad privada por reglamentos independientes o "extra legem", pero no la remisión del legislador a la colaboración del poder normativo de la Administración para computar la regulación legal y lograr así la plena efectividad de sus mandatos, remisión inexcusable, por lo demás, cuando, como es caso arquetípico de la propiedad inmobiliaria, las características naturales del bien objeto de dominio y su propia localización lo hace susceptible de diferentes utilidades sociales, que pueden y deben traducirse en restricciones y deberes diferenciados para los propietarios y que como regla general solo por vía reglamentaria pueden establecerse.
Son varias las normas jurídicas que afectan a este precepto constitucional recogiendo esta evolución del derecho dominical. Pero entre todas no pueden dejar de citarse la Ley de Expropiación Forzosa de 17 de diciembre de 1954 y la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones.
En efecto, de entre todas las restricciones de la propiedad y otros derechos patrimoniales legítimos, la expropiación forzosa a la que se refiere el apartado tercero de este artículo 33 de la Constitución es la más enérgica y radical, debiendo, en todo caso, ser objeto de indemnización por la Administración expropiante.
Así lo tiene reiteradamente reconocida la jurisprudencia del Tribunal Supremo cuando, entre otras, en sentencia de 18 de febrero de 1991 y la más reciente de 10 de febrero de 2000 señala que "las llamadas expectativas urbanísticas que la jurisprudencia viene concediendo es uno de los elementos a ponderar en la determinación del justiprecio como forma de obtener el valor de reposición compensatoria del sacrificio patrimonial que para el expropiado supone la privación del bien o derecho a expropiar, siempre que se den los factores para su admisión".
En el mismo sentido el Tribunal Constitucional se ha pronunciado manifestando que "el titular de un interés patrimonial legítimo debe ser indemnizado por la Administración al haber sido expropiado... (pues) la expropiación forzosa constituye una garantía constitucional reconocida en el artículo 33.3 de la Norma Fundamental, que alcanza tanto a la medidas ablatorias del derecho de propiedad privada en sentido estricto, como a la privación de toda clase de bienes y derechos individuales e incluso de intereses legítimos de contenido patrimonial" (STC 227/1998 de 29 de noviembre).